Citoyenneté par investissement : la Caraïbe face à l’ultimatum européen

La première fois que j’ai véritablement mesuré ce que signifie la dépendance financière d’un petit État, je travaillais en Haïti pour la Banque interaméricaine de développement, après le tremblement de terre de 2010. Dans un pays dévasté, l’urgence des besoins ne suffisait pas toujours à déterminer les priorités. Chaque financement international arrivait avec ses procédures, ses temporalités, ses indicateurs et, souvent, sa propre conception du développement. Cette expérience m’a appris une chose essentielle : l’indépendance politique demeure fragile lorsqu’un État ne dispose pas de ressources financières qu’il peut mobiliser selon ses propres choix. C’est à la lumière de cette réalité qu’il faut analyser l’ultimatum adressé par l’Union européenne aux cinq pays de la Caraïbe orientale disposant d’un programme de citoyenneté par investissement, communément appelé CBI (Citizenship By Investment, ndlr) : Antigua-et-Barbuda, la Dominique, la Grenade, Saint-Kitts-et-Nevis et Sainte-Lucie. Selon les notifications reçues en juin 2026, ces États sont invités, par l’Union Européenne, à mettre fin à leurs programmes d’ici au 1er juin 2028, sous peine de voir leurs ressortissants perdre l’accès sans visa à l’espace Schengen.

Depuis décembre 2025, le mécanisme européen de suspension de l’exemption de visa permet en effet de sanctionner un pays qui accorde sa citoyenneté, en contrepartie d’un paiement ou d’un investissement prédéterminé, à des personnes ne présentant aucun « lien réel » avec lui. L’Union européenne invoque notamment les risques de blanchiment, de corruption, de contournement des sanctions et d’insuffisance des contrôles. Elle ne prétend pas formellement interdire aux États caribéens de déterminer les conditions d’accès à leur nationalité. Elle les place néanmoins devant un choix particulièrement contraignant : renoncer au CBI ou exposer l’ensemble de leur population à l’obligation de visa.

Un instrument de souveraineté financière

Réduire le CBI à une simple « vente de passeports » empêche de comprendre sa fonction économique. Les petits États insulaires disposent de marchés intérieurs étroits, d’une base fiscale limitée, de coûts d’importation élevés et d’une exposition extrême aux ouragans, aux crises économiques et au changement climatique. Leur revenu par habitant les exclut parfois des financements concessionnels, alors que cet indicateur traduit imparfaitement leur vulnérabilité structurelle.

Les recettes du CBI ont permis de financer des infrastructures, des logements, des programmes sociaux, la reconstruction après les catastrophes et des investissements stratégiques. En Dominique, pendant les exercices 2020 et 2021, elles ont représenté en moyenne plus du tiers des recettes publiques. À Antigua-et-Barbuda, elles constituaient encore 9,4 % des recettes publiques totales en 2024. À l’échelle des cinq économies concernées de l’Union monétaire de la Caraïbe orientale, elles ont représenté en moyenne 6,5 % du PIB entre 2019 et 2023 et près du tiers des recettes publiques hors dons en 2023. Le FMI reconnaît ainsi leur importance pour le financement de l’investissement public, tout en soulignant leur volatilité, les risques d’une dépendance excessive et la nécessité de renforcer leur transparence et leur gestion budgétaire. (FMI, janvier 2025 ; FMI, avril 2025, Antigua-et-Barbuda ; FMI, avril 2025, ECCU).

Le CBI procure surtout des ressources qui ne sont pas préalablement affectées selon les priorités d’un bailleur extérieur. Cette marge de décision constitue une forme de souveraineté budgétaire. La suppression brutale de ces programmes pourrait rendre les pays concernés plus dépendants des prêts internationaux, de l’aide au développement et de conditionnalités définies ailleurs.

La transparence comme condition de la souveraineté

Défendre le CBI ne signifie toutefois ni ignorer ses dérives ni considérer toute critique internationale comme une atteinte à la souveraineté. Les populations doivent pouvoir connaître les sommes réellement perçues par l’État, les commissions versées aux intermédiaires, les projets financés et les résultats obtenus. Les recettes doivent être retracées dans le budget national, soumises au contrôle du Parlement et des institutions d’audit, puis documentées dans des rapports publics réguliers.

La même exigence doit s’appliquer à la sélection des candidats. La « qualité » des nouveaux citoyens ne se définit ni par leur nationalité, ni par leur origine, ni par leur fortune, mais par leur probité, la licéité de leurs activités et la provenance réelle de leurs capitaux. La vérification doit comprendre l’identification des bénéficiaires effectifs, l’examen des structures sociétaires, le contrôle des personnes politiquement exposées, la consultation des listes de sanctions et la coopération avec les services étrangers de renseignement financier.

Le nombre de candidatures approuvées ne peut constituer le principal indicateur de réussite. La sécurité, la réputation et la crédibilité internationale d’un État valent davantage que les recettes immédiates d’un dossier insuffisamment contrôlé.

La Caraïbe avait déjà engagé sa réforme

Il serait cependant inexact de présenter les cinq États comme étant restés passifs face aux critiques. Dans son communiqué institutionnel intitulé « OECS Sets Standards for Citizenship By Investment Programmes to Safeguard Their Integrity and Sustainability », publié le 24 septembre 2025, l’Organisation des États de la Caraïbe orientale détaille l’accord signé la veille par les cinq gouvernements en vue de créer l’Eastern Caribbean Citizenship by Investment Regulatory Authority, ou ECCIRA.

Le dispositif prévoit une autorité régionale de supervision, des normes obligatoires pour les unités nationales et les agents agréés, la collecte de données biométriques, le renforcement des exigences de résidence et de « lien réel », ainsi que des contrôles conduits avec l’appui du Centre conjoint de communications régionales de CARICOM IMPACS. Il doit également instaurer des registres régionaux des candidats, agents et promoteurs, des rapports publics annuels, des sanctions administratives et la révocation des agréments en cas de manquement. Un seuil minimal régional de 200 000 dollars américains a par ailleurs été adopté (Communiqué de l’OECS, 24 septembre 2025).

Cette réforme n’a pas été élaborée à l’écart des partenaires occidentaux. L’OECS indique qu’elle résulte de deux années d’échanges comprenant les tables rondes États-Unis–Caraïbe de 2023 et 2024, un dialogue avec la Commission européenne en Dominique en janvier 2024, ainsi que des consultations avec les États-Unis, le Royaume-Uni et la Commission européenne en Grenade puis à Londres.

Selon le même communiqué, les partenaires internationaux auraient reconnu qu’un démantèlement des programmes pourrait avoir des conséquences dévastatrices pour les petits États insulaires qui utilisent ces recettes pour leur stabilité budgétaire, leur résilience climatique et leur redressement économique. Cependant, cette affirmation doit être attribuée à l’OECS : elle ne constitue pas, à elle seule, une déclaration commune et directement vérifiable de tous les partenaires cités.

De la régulation négociée à l’abolition exigée

L’ultimatum européen révèle ainsi un changement de doctrine. Les échanges antérieurs semblaient viser la sécurisation, l’harmonisation et la régulation des programmes. Désormais, leur existence même peut suffire à justifier la suspension de l’exemption de visa lorsque la citoyenneté est accordée sans lien réel avec le pays (Conseil de l’Union européenne, 17 novembre 2025).

La question est dès lors profondément politique : à quoi sert-il de négocier des standards renforcés avec de petits États, de les encourager à harmoniser leurs pratiques et à financer une autorité régionale, si l’objectif devient ensuite la disparition de l’instrument réglementé ?

L’Union européenne est en droit de protéger ses frontières. Elle ne devrait cependant pas utiliser l’accès sans visa pour décider unilatéralement quels instruments de financement sont acceptables pour des États souverains. Elle devrait, avant d’exiger leur disparition, évaluer de bonne foi les réformes qu’elle a elle-même contribué, par le dialogue, à faire émerger.
La Caraïbe ne gagnerait toutefois rien au déni. Elle doit rendre l’ECCIRA pleinement opérationnelle, publier les données financières, sanctionner les rabais illégaux et démontrer l’efficacité de ses procédures de contrôle. Elle doit aussi réduire progressivement sa dépendance au CBI en développant d’autres sources de revenus.

La véritable alternative n’oppose donc pas le CBI à l’intégrité. Un programme opaque affaiblit la souveraineté qu’il prétend financer. Mais son abolition imposée de l’extérieur, sans solution de remplacement, risque de replacer les petits États sous la dépendance des priorités des bailleurs internationaux. La transparence n’est pas une concession faite à l’Europe. Elle est d’abord une obligation due aux peuples caribéens. La souveraineté consiste autant à choisir ses instruments de développement qu’à rendre compte de chaque dollar perçu et dépensé en leur nom.